¿Ciudades sumergidas o ciudades flotantes? Una investigación sobre sistemas de gestión de inundaciones en ciudades de América Latina, el Caribe y Europa

man pouring water from dipper on blue and grey house
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Una publicación especial de LACalytics en media partnership con Energía Limpia XXI

Resumen.- Si bien las inundaciones son uno de los desastres naturales más frecuentes en el mundo, no todos los países tienen los mismos medios financieros y técnicos para enfrentar sus consecuencias. El siguiente artículo analiza las diferencias en los sistemas de gestión de inundaciones en ciudades de América Latina, el Caribe y Europa con el objetivo de señalar problemas, encontrar soluciones rentables e innovadoras para prevenir y enfrentar sus consecuencias. Introducción.- Regularmente las noticias sobre las graves inundaciones que produce el fenómeno de El Niño en América Latina y el Caribe (ALC) se transmiten en todo el mundo. Solo en el año 2015, 150.000 personas tuvieron que abandonar sus casas arrasadas por los torrentes en Paraguay, en el norte de Argentina, en el sur de Brasil y Uruguay.[1] Según el informe de la ONU “El costo humano de los desastres relacionados con el clima”, 2.300 millones de personas se vieron afectadas por las inundaciones ocurridas entre 1995 y 2015, lo que representa alrededor del 56 por ciento de los afectados por desastres relacionados con el clima.[2] Sin embargo, el mundo se ve afectado de manera desigual: por ejemplo, mientras los países de ALC luchan para enfrentar las consecuencias humanas como financieras e invierten poco en mecanismos de prevención; los países europeos han estado desarrollando estrategias de mitigación que funcionan bien. Por otro lado, la mayoría de las inundaciones ocurren en áreas urbanas densamente pobladas lo que es particularmente desafiante para las ciudades de ALC, donde la urbanización rápida y caótica ha llevado al surgimiento de asentamientos ilegales altamente vulnerables a los desastres naturales. El cambio climático y la destrucción antropogénica de los sistemas naturales de defensa como los bosques dentro y alrededor de las ciudades ciertamente contribuirán al aumento de las inundaciones en la próxima década. Entonces, ¿por qué los países de ALC hicieron tan poco para mitigar los riesgos y qué deberían hacer en el futuro? ¿se debería seguir el modelo europeo o es demasiado costoso?  El siguiente artículo arrojará luz sobre cómo ALC y las ciudades europeas hacen frente a las inundaciones causadas por las fuertes lluvias o al aumento del nivel de agua. Aunque estas dos regiones son bastante diferentes desde el punto de vista topográfico y socioeconómico vale la pena analizar las mejores prácticas, señalar áreas en las que la Unión Europea (UE) y los países de ALC puedan cooperar entre sí para lograr mecanismos de protección contra inundaciones. Por ejemplo, la UE ha desarrollado un marco legal para la implementación de respuestas estructurales (diques o sistemas de regulación de mareas) y no estructurales (como mapas de inundaciones) que pueden ser de interés para los países de ALC, de los cuales la mayoría no cumplen con los requisitos básicos de un sistema de alerta temprana.

1)      Enfoque integrado para la gestión de inundaciones en las ciudades europeas.- En el continente europeo el número de desastres atribuidos a las inundaciones ha aumentado desde 1998. Según un estudio realizado por el proyecto ENHANCE la ocurrencia de inundaciones extremas y catastróficas aumentará en el año 2050 a una tasa de 1 cada 10 años en comparación con la actual de 1 cada 16 años.[3] El estudio también indica que las pérdidas económicas anuales promedio causadas por las inundaciones en Europa ascenderán a € 23.500 millones, lo que representa más de cinco veces el monto del período 2000-2012.[4] Dentro de la UE, la gestión del riesgo de inundación (FRM), cuyo objetivo es reducir la probabilidad y los impactos de las inundaciones en base a respuestas estructurales y no estructurales que siguen dos directivas: la Directiva marco del agua de la UE 2000/60 / CE y la UE Directiva sobre inundaciones 2007/60 / CE. Este último se centra en la prevención, la protección, la preparación, la respuesta de emergencia, la recuperación y las lecciones aprendidas.[5]

En cuanto a los sistemas de respuesta estructural, la ciudad de Hamburgo, en Alemania, ha construido terraplenes de inundación en cascada para minimizar los efectos de posibles inundaciones del río Elba. En el área de HafenCity los diques y edificios construidos sobre plintos son parte de la respuesta estructural de la ciudad portuaria para mitigar los efectos de las inundaciones y todos los edificios nuevos se construyen sobre bases artificiales a 8 metros sobre el nivel del mar, además, se deben construir nuevas carreteras y puentes a más de 7,5 metros sobre el nivel del mar.[6] En Holanda, en la ciudad de Rotterdam (Países Bajos) se implementó el Programa Delta Works que implicó la construcción en las bahías de diques y represas con compuertas, la barrera de Maeslant es un ejemplo de una puerta móvil cuyas puertas se cierran cuando el nivel del mar supera los 9,1 centímetros.[7]

Entre las medidas no estructurales implementadas en Europa la planificación de emergencia de inundaciones es la piedra angular de la FRM, estos planes son obligatorios en las áreas de riesgo de inundación que contienen planes de contingencia integrales que cubren la gestión de crisis antes, durante y después de las inundaciones. En los Países Bajos, los mapas de inundación a lo largo de la cuenca del Rin muestran rutas obligatorias de evacuación. Además la Planificación del Territorio que consiste en un conjunto de medidas preventivas que apuntan a evitar la construcción de edificios en áreas de cuencas inundables, desalienta cualquier construcción que obstaculice el flujo natural del agua. En el Reino Unido las autoridades y los ciudadanos pueden acceder a “Flood Map” que es un portal que proporciona información actualizada sobre eventos de inundación, el objetivo de esta iniciativa es aumentar la conciencia entre las personas sobre el riesgo de inundación y alentarlos a tomar medidas preventivas, el sitio web también sirve como un portal para la planificación de permisos en áreas propensas a inundaciones para los habitantes de Inglaterra y Gales.[8] Los sistemas de alerta temprana y previsión también son medidas clave en el repertorio de prevención de inundaciones de las ciudades europeas. El sistema de alerta de inundación (Flood Alert System, FAS)[9] y el sistema europeo de pronóstico de inundaciones, basado en el modelo de simulación de lluvia LISFLOOD[10], ayudan a pronosticar las inundaciones con hasta 10 días de anticipación. En Augustenbord,  Malmö (Suecia) las autoridades implementaron procedimientos de gestión del riesgo de inundación y gestión de residuos con sistemas de drenaje urbano sostenible (SUDS), las medidas incluyeron estanques de retención y techos verdes, que actúan como un dispositivo de manejo de agua de lluvia natural que usa vegetación y suelo para reducir la respuesta de escorrentía.[11]
2) Necesidad de una mejor gestión de inundaciones en las ciudades de ALC

A diferencia de los países europeos, la mayoría de los países de ALC no cuentan con un marco normativo bien diseñado para hacer frente a los desastres naturales. Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) los países de ALC enfrentan los costos medios más altos por desastre, alrededor del 0,18 por ciento del PIB por evento.[12] Además los costos totales de los desastres en las últimas tres décadas (1980-2010) superaron a los de las ocho décadas anteriores entre 1900 y 1980, esta última tendencia no es solo una consecuencia del cambio climático sino también del crecimiento de la población y del proceso de urbanización acelerado e incontrolado.[13] Entre 1970 y 2015 la población urbana de ALC aumentó del 50 por ciento al 80 por ciento, lo que generó ciudades sobrepobladas y desestructuradas, propensas al desarrollo de barrios marginales en áreas peligrosas (zonas propensas a inundaciones), y sin estrategias de gestión de riesgo ni infraestructuras adecuadas (ex. sistemas de drenaje pluvial) para enfrentar a los fenómenos meteorológicos extremos. En consecuencia, el 86 por ciento de los eventos de desastres registrados en ALC entre 1980 y 2009 ocurrieron en áreas urbanas y periurbanas que implican desplazamientos humanos en grandes y bajas escalas. [14]

Sin embargo, a pesar del aumento del riesgo de inundación muchas ciudades de ALC no desarrollan sistemas eficientes de gestión de desastres debido a sus altos costos iniciales. Por ejemplo, la barrera de medición holandesa antes mencionada, incluidos refuerzos de diques, costó alrededor de 635 millones de euros.[15] No obstante, existen algunas estrategias fáciles de implementar y costo efectivas. En la ciudad de La Paz, Bolivia después de fuertes lluvias en el año 2002 que causaron la muerte de 74 personas y 120 heridos, se desarrolló un sistema de alerta temprana y un mapa de riesgos. En 2011 las fuertes lluvias provocaron un gran deslizamiento de tierra, que afectó al 26 por ciento de la ciudad pero gracias al eficiente sistema de alerta temprana todos pudieron ser evacuados oportunamente y no se perdieron vidas humanas.[16] Aunque las consecuencias de los deslizamientos de tierra son diferentes a las de las inundaciones, el último ejemplo ilustra claramente el poder de un sistema de alerta temprana para evitar las muertes humanas.

Otro enfoque interesante radica en “construir con la naturaleza”. La idea es que los proyectos de infraestructura deben respetar el medio ambiente dentro y alrededor de las ciudades y utilizar estos recursos naturales como barreras contra las inundaciones. Por ejemplo, los manglares pueden reducir la altura de las olas hasta en un 66 por ciento, proporcionando una barrera natural, económica y eficiente contra las inundaciones en las ciudades costeras.[17] Desafortunadamente, la destrucción del bosque de manglares ha sido muy elevada en la costa del Caribe, donde las ciudades se beneficiarían más de este sistema de protección natural.

Además de estas medidas fáciles de implementar, también son deseables las presas, la mejora a gran escala de la sustancia de la vivienda y los sistemas de drenaje pluvial más eficientes. Por ejemplo, los sistemas de drenaje a menudo están bloqueados por desechos no recolectados. En La Paz cerca de 30 toneladas de basura por día terminan en el sistema de drenaje que no permite operar completamente cuando es necesario, por lo tanto el reciclaje sería una forma de enfrentar este problema.[18]

Para financiar estos sistemas de respuesta estructural, las ciudades de ALC tienen varias opciones. Desde los graves incidentes de inundaciones en Colombia entre 2010-2011 que generaron una pérdida de USD 11,2 mil millones, el país ha trabajado en estrecha colaboración con el gobierno holandés para desarrollar un sistema de gestión de inundaciones temprano y esquemas de ciudades sostenibles con la expansión de parques naturales, áreas de protección contra inundaciones. Para obtener una mejor comprensión de los asentamientos informales en áreas propensas a desastres, la ciudad de Bogotá implementó un sistema de catastro, para registrar las construcciones de viviendas.[19] El sistema no solo permitió identificar áreas urbanas vulnerables sino también recaudar impuestos a la propiedad, lo que incrementó los ingresos del gobierno local 2.5 veces, permitiendo aumentar su capacidad financiera para hacer frente a los riesgos naturales.[20]

Conclusión: En el pasado los países de ALC no han invertido lo suficiente en estrategias de gestión de riesgos debido a la falta de un marco legal y un alto costo inicial de las respuestas de mitigación estructural. Para abordar estos problemas un enfoque tripartito para los países de ALC en la gestión de este riesgo podría mejorar en gran medida la situación actual.

El primero consiste en la asistencia internacional, el ejemplo de la colaboración entre holandeses y colombianos ilustra una gran oportunidad para los países de ALC de anticipar y gestionar con eficacia el riesgo de inundaciones futuras, aprovechando décadas de investigación, inversión y lecciones aprendidas en Europa Occidental propensa a inundaciones.

El segundo es enfocarse inicialmente en soluciones no estructurales que ponen inicialmente en práctica políticas y procesos preventivos en todo el país. Por ejemplo, se debe desarrollar la implementación de un plan de gestión de inundaciones para todas y cada una de las cuencas fluviales. Las soluciones no estructurales requieren una inversión relativamente baja (en comparación con las medidas estructurales) y pueden adaptarse de forma eficaz a partir de las mejores prácticas europeas.

Finalmente, el tercer enfoque es invertir selectivamente en soluciones estructurales que se centran en la inversión en ciudades de mayor riesgo con énfasis en soluciones naturales para un futuro urbano seguro y sostenible.

Acerca de los autores

Claudia Wiese, Alemania

Claudia Wiese

Claudia Wiese tiene una maestría en política y economía de Sciences Po Paris y de la Universidad de Aix-Marseille. Después de haber realizado una pasantía de investigación en Desco Urbano, una ONG que trabaja en el desarrollo de barrios bajos en Lima, obtuvo conocimientos sobre infraestructura y proyectos de mejoramiento de barrios bajos. Su tesis de maestría se enfocó en el impacto de las condiciones de vida en los barrios bajos sobre la salud de los niños y pasó un año investigando temas de salud en barrios marginales en la Universidad de Aix-Marseille. Sus intereses se basan en la economía del desarrollo con un especial interés en el desarrollo urbano.

Stefania Guadalupe Vallejo, Ecuador

Stefania Vallejo

Stefania es analista de tecnología e innovación para Connection Silicon Valley (CSV). Ella posee sólidas habilidades analíticas y de gestión de proyectos y a su vez es una apasionada de los temas medioambientales y de igualdad de género. Antes de unirse a CSV, trabajó como Blue Book Trainee para la Dirección General de Comunicación de la Comisión Europea. Cuenta con una Maestría en Ciencias, Tecnología y Sociedad de la Universidad de Maastricht, una Maestría en Ciencias Políticas de la Universidad de Lieja y recientemente obtuvo un Diploma Internacional en Gestión de Proyectos de la Universidad de Berkeley.

[1] BBC Mundo (2015). Evacúan a 150.000 personas en Paraguay, Uruguay, Argentina y Brasil por inundaciones; URL: https://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/12/151226_america_latina_argentina

_paraguay_uruguay_brasil_inundacion_desplazados_ppb

[2] UNISDR, The Human Cost of Weather Related Disasters 1995-2015. URL: https://www.unisdr.org/2015/docs/climatechange/COP21_Weather

DisastersReport_2015_FINAL.pdf

[3] Enhancing Risk Management Partnerships for Catastrophic Natural Disasters in Europe.

[4] European Commission (2014) Science for Environment Policy: European costs could increase almost five-fold by 2050. http://ec.europa.eu/environment/integration/research/newsalert/pdf/372na7_en.pdf

[5] European Commission (2014) Links between the Floods Directive (FD 2007/60/EC) and the Water Framework Directive (WFD 2000/60/EC). https://circabc.europa.eu/sd/a/124bcea7-2b7f-47a5-95c7-56e122652899/inks%20between%20the%20Floods%20Directive%

20and%20Water%20Framework%20Directive%20-%20Resource%20Document

[6] Voorendt, M. (2012). Flood Defences: Hamburg, https://www.flooddefences.org/hamburg.html

HafenCity Hamburg GmbH. (2018). Flood-secure bases instead of dikes: safe from high water in HafenCity https://www.hafencity.com/en/concepts/flood-secure-bases-instead-of-dikes-safe-from-high-water-in-hafencity.html

[7] Grossman, D. (2015).  A Tale of Two Northern European Cities: Meeting the Challenges of Sea Level Rise. https://e360.yale.edu/features/a_tale_of_two_northern_european_cities

_meeting_the_challenges_of_sea_level_rise

[8] Hegger D. et al. (2016). A view on more resilient flood risk governance: key conclusions of the STAR-FLOOD project. http://www.starflood.eu/documents/2016/03/d6-4-final-report-webversion.pdf.

[9] European Commission (2017), European Flood Awareness System.  https://www.efas.eu/

[10] LISFLOOD model is a hydrological rainfall-runoff model that is capable of simulating the hydrological processes and thus provide predictions on flooding.  Burek, P et al. (2013), LISFLOOD: Distributed Water Balance and Flood Simulation Model. https://publications.europa.eu/es/publication-detail/-/publication/e3b3c713-c832-4614-8527-f3ab720192f8

[11] Hegger D. et al. (2016). A view on more resilient flood risk governance: key conclusions of the STAR-FLOOD project.  http://www.starflood.eu/documents/2016/03/d6-4-final-report-webversion.pdf

[12] Inter-American Development Bank (2013). Infraestructura Sostenible para la Competitividad y el Crecimiento Inclusivo; Estrategia de infraestructura del BID

[13] Illescas C. F., Buss S. (2016). Ocurrencia y Gestión de inundaciones en América Latina y el Caribe – Factores claves y experiencia adquirida. BID.

[14] Mansilla E. (2010). Riesgo Urbano y Politicas Publicas en America Latina: La Irregularidad y el Acceso al Suelo, ISDR, UNDP, Corporación OSSO.

[15] Website of Deltawerken (construction of the Measlant Barrier) http://www.deltawerken.com/Indispensable-/464.html

[16] Filho W. L. et al. (2018).  A Comparative Analysis of Climate-Risk and Extreme Event-Related Impacts on Well-Being and Health: Policy Implications, Int. J. Environ. Res. Public Health, 15(2), 331.

[17] MCivor A., Möller I., Spencer Tom, Spalding M. (2012). Reduction of Wind and Swell Waves by Mangroves, Natural Coastal Protection Series ISSN 2050.

[18] Illescas C. F., Buss S. (2016). Ocurrencia y Gestión de inundaciones en América Latina y el Caribe – Factores claves y experiencia adquirida, BID.

[19] Ishizawa O. A. (2018). The Disaster Risk Management Challenge for Small Cities, World Bank Blog – Latin America & Caribbean.

[20] Trohanis Z. E. (2018). What is the first step for organizing Peru’s cities?, World Bank Blog – Latin America & Caribbean.

ction Series ISSN 2050.

[18] Illescas C. F., Buss S. (2016). Ocurrencia y Gestión de inundaciones en América Latina y el Caribe – Factores claves y experiencia adquirida, BID.

[19] Ishizawa O. A. (2018). The Disaster Risk Management Challenge for Small Cities, World Bank Blog – Latin America & Caribbean.

[20] Trohanis Z. E. (2018). What is the first step for organizing Peru’s cities?, World Bank Blog – Latin America & Caribbean.

 

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